城市方志要加强对城市管理的记述

作者：林敏

志书要提高质量重视使用，不但要为后代所用，还要服务当代，志书的使用问题，已成为新一轮修志的重要任务。城市政府主要职责是：在保证发展经济和社会的同时要规划好、建设好、管理好城市，在规划的指导下“三分建七分管”，规划是龙头、建设是基础，管理是关键。以整个城市为管理对象的城市综合管理，贯穿于城市规划和建设的全过程，它是一项巨大的系统工程，城市志书必须反映这项系统工程，加强对城市管理的记述。

福州市委、市政府要求市民加强省会城市意识，巩固已获得的“国家卫生城市”、“国家环保模范城市”、“国家园林城市”成果，争创一流业绩，进一步创建“国家文明城市”，促进海峡西岸经济区建设。所以第二轮《福州市志》就要浓墨重新记述城市管理。《福州市志》第一册在人口、环境保护、土地管理、城乡规划、市政公用建设、建筑、房地产、园林绿化、交通等篇都对各项管理作了系统记述，其中，第10篇又专设城市管理篇，除记述环境卫生、内河、建筑渣土管理的监察执法外，并对“创建国家卫生城市活动”作了专题记述。

笔者有机会参加第一轮、第二轮《福州市志》的编纂工作，颇有感受，现对《福州市志》关于加强对城市管理记述等若干问题略读刍见，求教方志同仁。

建管并举　历史可鉴

随着城市的发展，深入改革开放，城市管理的地位与作用越来越显得重要。福州的城市管理并不是现在才提出，建设和保护管理历来都是并举并重，源远流长。早在隋唐时期，就曾以屏山为主山而严禁采樵，保护了城市外围的植被（《三山志》卷23）。宋时将铁作院（铁器加工场）单独择址另建，以“谨火禁（《三山志》卷7）。在南台浮桥建成后制定了一套严密的管理与维修制度，以保证浮桥的安全（《三山志》卷5），到清代重建后，清理桥旁官路界域，禁止在桥上搭盖贩肆以保路桥畅通（《重修江南桥记》）。元代，在古迹欧冶池畔立碑，禁止侵占水面及附属建筑（《欧冶池官地碑》）。明正德年间，举人黄铿因得罪上司而归故里，居住现鼓西街道保定巷，时有差役高声传呼过其门，恶其喧哗，在巷口建石门并低建其闾，使冠盖不得过，这与今在小街巷口埋条石阻止机动车入内的做法无异，旨在控制交通噪声、保护环境。明清时期，人口发展，用地开始紧张，围占湖塘湖梁挤占道路及公共用地的现象日益严重。官府虽屡令禁止，但终因执法不严，禁而不止。清光绪辛已年（1881年），南后街文儒坊的坊墙内刻石碑：”坊墙之内不得私行开门并奉礼神佛塔盖遮蔽寄顿物件以防疏，虞三社官禁排木料等物”。可见，在清朝大街小巷，以乡规民约的形式实行市容管理，以求街景观瞻、通畅。历史上，福州内河纵横密布，河水回流有法，但由于缺乏严格管理，湖塘人为围筑堵塞等，致使内河淤塞，在湖堙没和西湖缩小，其中，西湖幸有识之士力排干扰，历经10多次大规模的整治，方得以保存至今。

民国时期，福州城市建管并举的事例更多，在规划、建设的同时也注意到加强管理，省、市政府颁布过许多训令、布告、规划等，但也因管理不善，执法不严而收效甚微。中华人民共和国成立后随着经济的增长，人口的增加，城市的扩大，管理力度不断加强。尤其是改革开放后、政府机构改革、规划建设管理等多个机构分开，但城市管理还是紧密结合为创建国家卫生城市、创建文明城市成为全市各部门、各系统的共同任务、全民动员、共创成果。城市地方志书，就必须反映这一系统工程的历史与现状，加强对城市管理内容的记述，以体现时代特色和专业特性，“资政”于当代、为现实服务。

有分有合　各写特色

城市管理是一门综合性科学，牵涉到政治、经济和社会生活的各个方面，有城市的规划、建设、交通、环保、人口、土地、建筑、房地产、园林等多项管理，总之，要反映城市管理的总体水平、精神面貌和文明程度的基础管理。《福州市志》第一册在讨论编纂城市管理篇目和内容时，老城管人员说，城市管理包罗万象，概括为“上管天、下管地、中间管空气”。按现代社会分工、牵涉到负有城市管理任务部门都要写管理的内容，应该是有分有合、各写特色，横不缺项、突出重点。

《福州市志》第一册设十四个篇，有涉及到城市管理内容的有第三篇人口，设计划生育管理，人口总量的控制；第四篇环境保护，设环境管理、环境监测、排污收费监理等；第五篇土地管理，设地籍管理、建设用地管理、地产管理、执法监察等；第六篇城乡规划，设城市规划管理、法制建设、规划审批、监督管理等；第七篇市政公用建设，设市政维护、供水管网、公交安全监理、燃气安全、地热资源、污水集中处理等；第八篇建筑，设建筑市场、建筑工程、质量安全项目等管理；第九篇房地产、设房产市场、物业、直管公房等管理；第十一篇园林绿化，设公园管理，古树名木保护、城市绿地管理等；第十二篇交通、设公路、水路运输管理、运政管理、铁路、港口运输管理等；第十篇城市管理，更加集中、浓墨重新记述环境卫生、内河治理、建筑渣土、监察执法等管理，并对全市全民共创“国家卫生城市”作出专题记述。

制订法规  依法治城

在加强对城市管理时，要不要写管理法规建设，增经有过争论，最后还是统一了认识，不但要写，还要设专门章节浓墨重写。福州市城市管理的法规建设历史悠久，宋代就制订维护市政设施的管理规定，宋元佑八年（1093年），福州郡守王祖道在闽江浮侨建成后，就订立管规与维护的条文。明清时期城市管理规则更多，有的是由衙门颁布，也有由乡规民约的形式，居民自我约束。民国时期，1946年元旦，福州市政府成立后，在短短的二、三年中就颁布过《关于取缔沿街摊贩办法》等10多项城市管理的地方法规。新中国成立后，五、六十年代市人民政府颁布有《广告管理办法》、《城市管理暂行条例》等。七十年代为整顿“文化大革命”前期造成的市容管理混乱局面，市革委会颁布了治理整顿的有关法规，颁布：《关于进一步加强城市管理的联合通告》、《福州市城市建设管理办法》、《关于严禁违章建筑和乱堆乱放通告》等。90年代后至2005年，随着城市的进一步开放，先后颁布：《福州市城市公园管理办法》、《福州市城市园林绿化管理办法的若干规定》、《福州市建筑市场管理办法》、《福州市历史文化名城保护条例》、《福州市地水热水（温泉）管理办法》、《福州市环境保护条例》等文。这些法规的制订实施，不仅使城市管理法规不断得到配套完善，增强了法规的可操作性，加大城市管理的法律依据。市委、市政府号召全市加强省会城市意识，建设文明城市。加强城市管理法规建设，使管理城市有法可依，依法治城，这是一项非常重要的城市规划建设和管理的问题，新方志就必需加强对这项内容的记述。

如何写管理法规，《福州市志》第一册在各有关篇幅结合章节内容写法规内容，不要写法规条文，要写制订法规的背景材料、依据、过程以及法规颁布后宣传教育和实施效果，不能再出现历史上的教训：有法不依，执法不严，收效甚微。通过各种宣传形式，在广大市民中树立“人民城市人民管，管好城市为人民”的概念。市有关印发《市容法》小册子，举办“市民都市意识”学校，与《福州市晚报》社联办“城市管理花园”，与市广播电台联办“城管之窗”等等。同时还要写在执法过程遇到的问题，如人民群众法制观念、执法人员素质等问题、秉笔直书，提高广大读者对城市管理的重要性、艰巨性和遵纪守法的认识，共同建设和管理好城市。使城市志书在加强城市管理的记述时会收到更大成效，使新一轮志书更好为当代服务。